浅析电力工程招标五大疑难杂症

目前，我国电力工程建设招投标健康发展存在五个主要问题:强制招投标过多、建设市场缺乏真正的竞争、评标方法人工操作空间大、招投标人员素质不高、招投标监督不足。

自《招投标法》实施以来，招标投标在我国各个行业的工程建设领域发展迅速。为规范招投标活动，各部门和地方政府相继出台了一系列招投标管理制度。为进一步规范招标投标活动，国务院于2012年颁布了《招标投标法实施条例》。但是我国招投标行业仍然存在一些问题，特别是在国有企业的工程建设领域，主要体现在以下两个方面:

首先，有很多违规行为。根据国家审计署的统计，最近，包括中石油、华润电力在内的11家国有企业涉嫌非法招标，涉案金额超过487亿元，使招投标成为违法案件的常客。这种招投标过程看似到位、细节完整，但实质上是挪用项目资金，成为权力寻租的一块遮遮掩掩的树叶。

第二，效果不好。招投标的最终目的是通过市场竞争，选择承包能力合格、价格低廉的中标人，并与之签订合同，以保证工程建设目标的顺利实现。然而，目前我国工程建设领域有大量的工程项目在执行合同后招投标，合同中约定的建设目标难以如期实现，投资不断增加，招投标效果大大降低。

为什么我国工程建设实际招投标中存在这么多的问题?

一、当前我国工程建设招投标中存在的主要问题

(1)强制招标过多

根据2000年颁布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第二条至第七条的规定，涉及基础设施、公用事业、国有资金投资项目、国家资助项目的工程，其中单项工程概算合同价在200万元以上，重要设备物资单项工程概算合同价在100万元以上;如单项概算合同价在50万元以上的服务(包括勘察、设计、监理等)，均须投标，同时也提供虽然单项概算合同价低于规定限额，但投资总额在3000万元以上的项目必须进行招标。

这是我国现行强制招标的范围和限制。随着我国物价年复一年的持续上涨，建设项目的规模普遍巨大，无论是单项合同的预估价格还是项目的总投资金额都很少低于上述上限。而根据上述规定，对于总投资在3000万元以上的项目，无论个人金额多么小都参与投标，这显然是不合理的。

尽管按照规定的招标规则的实现使用的招标模式的成本项目合同金额的比例过大,可以确定在项目批准没有投标,但由于设计阶段深度限制在审批阶段,很难将标书整体划分清楚，实际上很难得到负责部门对标书的认定。显然，我国强制招标的范围太广、太过宽泛。

强制招投标过多，导致许多企业以招投标率来评定招投标工作，误以为招投标覆盖面越大越好。目前强制招投标的要求过多，不仅难以实施，而且耗费大量的工作精力、时间和成本，造成社会资源的浪费。

(2)建筑市场缺乏真正的竞争

招投标是一种充满市场竞争的交易模式，实现建筑市场真正的竞争是招投标的基础。然而，由于我国建筑业发展的特殊历史原因，各个行业的建筑市场基本由大型国有企业主导，缺乏真正有效的竞争。

以我国水电建设市场为例，目前市场上有两大实力较强的水电建设状态，虽然国内许多省份都有省级水电建设企业，但由于长期的历史原因，没有一个大中型水电工程承包经验，其技术水平和综合实力与两个水电建设国家相比都是远远的，很少有水电业主敢冒险将大中型水电工程委托给省级水电建设企业。

虽然两个水电建设国家都有其水电技术水平高、综合实力强的子公司，但水电建设国家都采取高度集中管理、以财务总指挥为核心的总部，在实际操作中往往为了保护集团的整体利益，子公司才能真正独立于市场。根据市场经济规律，两家中央水电建设企业选择联合垄断，在同一市场上相对于成本和利润进行竞争是必然趋势，很难形成真正的竞争。因此，特别在大型水电工程的招投标中会出现一个普遍的现象:招标人基本上都是水电建设两家央企的子公司。对于价值数十亿元的项目，每个投标人的报价往往惊人地接近。

建筑市场缺乏真正的竞争，不仅难以取得良好的招投标效果，还会带来诸多危害:一是投标人轮流负责，招投标流于形式;二是容易导致投标人与招标人串通或投标人之间串通、私下交易;第三，中标人的投标竞争压力不强，中标项目的完成并不影响后续的中标或其他项目的中标，所以合同履行的完整性越来越差;四是不敢依法维权，怕得罪招标人，将来失去市场。

(3)评标方法人工操作空间大

根据我国招投标法律法规的有关规定，合法的评标方法包括综合评标法和最低评标法。然而，目前在实际工程建设的评标中，普遍采用的是综合评价法中的综合打分法。在采用综合评分法时，除报价是按照招标文件中预先规定的计算公式计算确定外，其他业务和技术评价因素均由专家打分，采用算术平均计算确定。

由于专家打分是主观的，综合评价法(综合评分法)存在许多缺点:

首先，评标方法受人类活动的影响较大，为寻租和人为操纵评标留下了巨大空间，不可避免地导致招投标和评标过程中出现许多违法现象，并且不利于确保真正有能力的投标人获得中标的机会。

二是在评标方法中,投标施工组织设计的核心内容是专家评估,然而,大量的工程实际情况是中标人的投标施工组织设计审查结果再好,但不是根据其实现工程建设,评标与工程建设已成为“两张皮”，评标施工组织设计是评标施工的典型。

另外，由于招投标施工组织设计内容繁多，而且评标时间仓促，一般所以评标专家在评标过程中并不保证每一字不差地对每一个招标人的施工组织设计的全部内容进行认真的审查，这容易诱使投标人在投标施工组织设计中故意伏击，进而向招标人要求额外的招投标费用，给招标人造成不必要的损失。

(4)投标人员素质不高

为了提高招标人员的专业素质，我国自2009年起，已开始实行招标分科职业资格制度(试行)，颁发招标人员相关证书，目前大部分从事招标分科工作的人员均有证书，特别是在我国招投标规模大的国有企业会计核算中，由于长期用人制度的弊端，这种情况比较普遍。

一个合格的招标部门，不仅要具备组织招标活动的基本能力，还要具备编制、审查招标文件、策划招标方案、处理异议的专业能力。但目前的情况是，许多招标人员只能简单地组织招标投标活动，缺乏编制和审查招标文件的能力。往往只能简单运用招标文件的模式，难以编制出真正适合招标项目特点的高质量招标文件，更缺乏投标方案规划和异议处理能力。

投标人员素质不高，直接影响投标效果，主要表现在以下几个方面:一是招投标人员对招投标及相关法律法规了解不透彻，只知道原因，容易导致在组织招投标活动中出现违法现象;其次，招标人员缺乏编制、审核招标文件、策划招标方案的能力，势必影响整体招标效果，难以达到招标项目的基本要求;第三，招投标人员处理异议能力不足，不利于招投标活动的顺利合法进行。

(五)对招投标的监督不够

根据我国《招标投标法实施条例》的有关规定，工程建设招标投标工作不仅要接受建设行政主管部门的监督，还要接受投标人及其利害关系方的监督。这种行政监督加上社会监督的多重监督体制，应该说一直以来的监督都很严格，但目前的情况并不是这样。

在招标行政监督方面，目前我国大量的工程建设招投标过程中，在没有行政主管部门的监督的情况下，被招标人内部监督所取代，特别是国有企业的工程建设招投标，一般是企业内部监督委员会为纪检监察机构或监察机构，是上级单位送去监督的，这其实是一种利用为主的监督，效果大大降低;在招投标社会监督中，由于缺乏真正的竞争，当前建筑市场上对招投标和评标工作不够，不仅靠中标人的实力，所以许多招标人甚至在操纵掌握了招标人评标等违法行为和损害自身利益的证据后，也不敢投诉，往往选择言听计从。因此，目前社会对招投标的监督力度还很薄弱，导致非法评标现象难以遏制，无法达到良好的招投标效果。

二、破解疑难对策的思考

（一）坚持招标效果为导向，提高招标限额，避免过度招标

出现强制招标过度的根本原因是我国现行的强制招标范围及限额不合理和对招标作用的无限放大。误认为只有招标才是社会资源优化配置的好方式，但实际招标效果往往却并不理想；误认为只有招标才是防止工程建设腐败的有效方式，但实际上大量招标案例却反映出招标已成了权力寻租、腐败的高发环节。

因此，我国从立法阶段就应当理性看待招标的作用，招标作为市场优化配置资源的一种方式，本身也具有一定局限性，只有在招标项目规模、市场环境等条件适宜的情况下，招标才能真正发挥有效作用，取得良好效果。

建议国家主管部门坚持以招标效果为导向，结合自2000年以来市场物价的上涨幅度以及多年来各行业招标实践情况，合理提高招标限额。

（二）加快国企改革，打破建筑行业垄断，建立真正竞争的建筑市场

从我国建筑业实情看，当前建筑市场缺乏真正竞争甚至出现垄断的根本原因是国企建筑市场主体的布局不利于竞争，致使有竞争实力的建筑企业往往因相互之间的关联关系而不能独立竞争，能独立相互竞争的建筑企业往往因实力悬殊相差太远而无法竞争。因此，应当加快国企改革，打破建筑行业垄断，建立真正竞争的建筑市场。

(3)完善评标方法，消除人为操作空间

综合评标法(综合评分法)的根本缺陷在于其固有的人工操作空间，为权力寻租、人为操纵评标等违法行为提供了便利的渠道。要根除我国建设工程评标违法行为，必须完善评标方法，消除人为操作空间。

为了消除评标中人为操作空间，应研究和实施适合我国国情的最低评标方法。如:取消报价以外的业务和技术因素由专家进行质量评价，由专家进行系统审核，从而取消对投标施工组织设计的等级评价，对投标人的资源(主要是人员和设备)、关键技术、如包含在投标人的资格,在招标文件根据招标项目的特点和需要事先给定明确的基本条件,评价的专家评价的招标文件符合给定的基本条件,也就是说,评价合格的投标人,然后从有效、合格的投标人名单中选择价格最低的投标人中标。由于原有的评标业务和技术因素对评标的优劣进行了合格的评标，从而可以极大地消除评标中人为的操作空间。

评标时，上述防止恶意压低报价的方法，应研究形成一整套相应的有效报价风险责任约束反向传递机制，风险投资以反竞价方的投标价格报价低于成本，从而促进每个投标人根据自己的管理水平宣布自己承受和有竞争力的价格。

例如，招标文件中可以增加以下规定:当选择中标人的价格小于一定范围内的招标项目估算价格,应当要求中标人招标人提交一份平衡性能保证,保证中标人报价与招标控制价3倍之间的区别,在项目中当中标人价格过低造成项目资金短缺时，会将差额作为工程借款来弥补不足的资金。只有这样,为了真正高管理水平和低价格,投标人创造更多的机会赢得竞标,为了有效地防止非法行为,为了不断促进正常、有序的建筑市场的竞争,刺激买家不断提高管理水平,最后促进建筑市场的健康有序发展。

(四)大力推行持证制度，确保招标人员的专业素质

目前，我国工程建设招投标人员素质低下的根本原因是招投标工程师持证制度没有真正落实。因此，建议国家有关部门应实行招投标上岗制度，定期或不定期对招投标人员出示证件的情况进行检查，确保从事招投标工作的人员和投标建筑师合格证，任何投标建筑师合格证不得从事招投标工作的人员，确保我国招标师职业资格制度(实践)真正得到实施，招标师的法律地位和作用才能真正得到体现，有利于加快我国招标企业的健康发展。

根据目前的情况，为保证招标工程师的素质，建议国家主管部门加大对招标工程师的培训力度，特别是对招标方案策划、招标文件编制、审查等关键能力的培训，并对异议进行处理，从而提高投标工程师的综合能力和核心竞争力。

(五)加强招标行政监督，为社会监督创造有利条件

目前，我国对招标活动监督不足的根本原因是招标监督的缺失。因此,我们表明,一方面,招标人应取消了企业内部的监督,依法负责当地建设行政主管部门派人监督,监管机构可能会认为招标投标部门工作经历和经验,这样，既可以充分发挥招标工程师的作用，加强招标监督，同时，不增加建设行政部门人员配置压力。此外，建议国家有关部门还应鼓励投标人和利益相关方加强对招投标活动的监督、投诉，为其创造有利条件，消除投标人的关切，使用法律武器保护自己的合法权益，从而促进我国工程建设领域招投标业务规范和健康发展。

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